Олег Григорьев: «Урбанизацию не остановить, но можно упорядочить»

В апреле 2025 года Кабинет министров Татарстана утвердил Комплексную схему социально-экономического и пространственного развития Казанской агломерации — с учетом рассмотрений и поправок, на это ушел ровно год. Материалы по Камской агломерации находятся на рассмотрении. Мастер-план Альметьевской агломерации переживает этап разработки. Как разрабатывались агломерационные модели, можно ли соблюсти баланс между жилой застройкой и инфраструктурой и почему формула «Где живу, там и работаю» никогда не будет реализована полностью, в интервью Экспертному KF рассказал директор Института пространственного планирования РТ Олег Григорьев.

«В России единой методики разработки мастер-планов нет»

— Олег Дмитриевич, агломерации сегодня выступают в качестве основной «единицы измерения» пространственного развития. На чей опыт вы опирались, разрабатывая мастер-планы, и насколько оправдывает себя принцип «Где живу, там и работаю» с учетом существующей огромной маятниковой миграции?

— К сожалению, абсолютная реализация этого принципа невозможна. Когда есть крупный город, центр агломерации, рабочие места там всегда будут дороже и разнообразнее, чем на периферии. Это характерно для любой агломерации или крупного города. Что бы мы ни делали, рабочее место в центре Казани всегда будет более привлекательным, чем где-нибудь в Сокурах или Авиастроительном районе. Не будет равенства ни в цене, ни в выборе. Поэтому сколько бы мы ни создавали рабочих мест на периферии, часть людей все равно будет стремиться в центр. И чем крупнее город, чем разнообразнее и дороже он может предложить рабочие места, тем больше процент населения, который будет ездить туда на работу.

Та же история с образовательными поездками. Не все родители из приказанских поселков готовы везти ребенка в школу в соседний поселок, где есть свободные места. Им предпочтительнее отвезти в более престижную школу в Казани. Так что и по рабочим, и по учебным, и по бытовым поездкам всегда будет определенный «маятник», который усугубляется тем, что работать мы все хотим в центре, а жить на природе. Кстати, этот маятник существует не только между периферией и центром, он работает по принципу «чехарды», когда, условно, житель Арска поедет на работу на Высокую Гору, потому что там рабочие места дороже, а а житель Высокой Горы поедет в Казань. И такое замещение происходит в любой крупной агломерации — в Москве, Питере, везде.

— Тогда в чем была задача при разработке мастер-планов татарстанских агломераций? Чем наш подход отличался от общероссийской практики?

— Российский опыт разработки мастер-планов очень обширный, но столь же разнородный. Единой методики нет. Чаще всего содержание мастер-плана сводится к определению ключевых территорий развития, их подробной проработке, включая расчет финансовых затрат, чтобы потом претендовать на федеральное финансирование. Примерно такими были мастер-планы Южно-Сахалинской и Астраханской агломераций, в разработке которых я участвовал.

При работе над Казанской, Камской и Альметьевской агломерациями поставили перед собой более сложную задачу: определить развитие всей территории агломерации по широкому кругу вопросов. Это и балансовые задачи — где и сколько можно строить жилья, а сколько нужно создавать мест приложения труда, и задачи развития транспортной и инженерной инфраструктуры, экологии, системы обеспечения социальными объектами. По сути, мы устанавливали для всей территории агломерации «правила игры» пространственного и социально-экономического развития. Эти решения потребовали серьезного пересмотра транспортной и инженерной инфраструктуры, а также объемов предполагаемой застройки.

— При разработке агломерационных моделей какими инструментами вы пользовались, чтобы обеспечить баланс между жильем, рабочими местами и инфраструктурой? Было ли что-то, чем пришлось пожертвовать?

— Мы решали несколько балансовых задач, и для этого использовали математические модели. Во-первых, это баланс между жилой застройкой и местами приложения труда — производственными и общественными объектами. Здесь применяли транспортную модель «ТрансНет» и собственную разработку Института — балансовую модель «Полицентр». Теперь эта модель работает уже на весь Татарстан, хотя начинали именно с трех агломераций. На выходе для каждого расчетного района агломерации мы получаем четкие параметры: максимальный объем жилой застройки, который здесь возможен, и рекомендуемое количество рабочих мест, которое необходимо создать.

Вторая задача — синхронизация строительства жилых и производственных объектов с развитием транспортной и инженерной инфраструктуры, поскольку жилые объекты не могут быть реализованы в отрыве от инфраструктуры. Мы привязываем их к этапам: здесь можно построить столько-то квадратных метров, но не раньше, чем будут сделаны такие-то участки дорог и проведены такие-то инженерные сети. Все эти решения закреплены в Комплексной схеме пространственного и социально-экономического развития агломераций, утвержденной постановлением Кабмина Татарстана. На ее основе уже подготовлены генеральные планы и правила землепользования и застройки для всех примыкающих к Казани районов — Лаишевского, Пестречинского, Высокогорского, Зеленодольского и Верхнеуслонского.

Что касается баланса между производственной и экологической составляющей, здесь все достаточно просто: любое производство имеет санитарно-защитные зоны. Это базовая градостроительная арифметика, нормативы известны еще с советских времен. И в схеме, и в генпланах эти зоны всегда учитываются. Мы просто разводим жилье и производство, имеющее санитарно-защитные зоны.

— Можно ли говорить о формировании полицентрической модели развития республики? Помогает ли в этом стратегия развития агломераций?

— Территория республики и сейчас развивается как полицентрическая с центрами в трех агломерациях — Казанской, Камской и Альметьевской. Но этого недостаточно. Анализируя данные сотовых операторов, мы фиксируем устойчивый приток населения в Казанскую агломерацию, в том числе за счет Камской и Альметьевской, и, конечно, за счет периферийных районов. Агрызский, Ютазинский, Бавлинский, Дрожжановский, Буинский и другие районы — вот где задача развивать активнее, так как эти территории реально теряют людей, теряют население из-за того, что они недоинвестированы, им не хватает внимания.

При этом сбалансированное агломерационное развитие — вещь достаточно дорогая, и здесь важно понимать, как распределяются ресурсы, кто за что отвечает. У нас практически все финансирование — это республиканский бюджет. Инфраструктура — и дорожная, и инженерная — все это республиканские и федеральные деньги. Социальная инфраструктура — детские сады, школы, поликлиники, ФАПы, вся социалка — тоже республиканский бюджет. Федеральный бюджет подключается в основном по линии инфраструктурных кредитов. Плюс федеральные субсидии, которые идут на дороги. Например, Вознесенский тракт в Казани — это федеральные деньги плюс частные инвестиции.

Сейчас несколько транспортных объектов рассматривается в режиме государственно-частного партнерства, в частности дублер Оренбургского тракта, а также дублер улицы Мира в Дербышках, который пройдет вдоль железной дороги.

«Ключевой риск пространственного развития — падающая демография»

— Выступая недавно в Казани на съезде АККОР, вице-спикер Госдумы РФ Алексей Гордеев заявил об ущербности политики развития опорных населенных пунктов. Не усиливает ли еще больше агломерационный подход дисбаланс между городом и селом? Был ли переход на модель агломераций сознательным или вынужденным решением?

— Скорее, это вынужденное решение, но в целом — закономерный процесс. Урбанизацию уже не остановить. В сельском хозяйстве идет механизация, автоматизация, роботизация, особенно в животноводстве. Поэтому избытка рабочих мест на селе в любом случае не будет. Это объективная реальность.

Другое дело, что этот процесс можно и нужно упорядочивать. Надо заботиться о том, чтобы сохранялся интерес к жизни на сельских территориях: строить там хорошие школы, детские сады, обеспечивать достойное медицинское обслуживание, думать о зарплатах. Но сам процесс сельской депопуляции — естественный и необратимый. Люди всегда будут тянуться туда, где выше качество жизни и разнообразнее возможности для работы и самореализации.

— Маятниковая миграция, о которой вы уже сказали, — это настоящий бич Казани: каждое утро и каждый вечер все магистрали, ведущие в город, стоят в пробках. Как оцениваются ее значения, и какие инструменты для этого используются?

— По итогам прошлого года ежедневная трудовая миграция из районов в Казань составила 90 тыс. человек. Это только утренний и вечерний часы пик, и только трудовые поездки. Самый большой поток — из Лаишевского района, там порядка 24–25 тыс. человек. Далее Пестречинский — около 18 тыс., Высокогорский — чуть меньше, затем Зеленодольск и Верхний Услон.

У нас есть инструментарий для подсчета: раз в два года мы делаем аналитику на основе данных сотовых операторов. Вся территория делится на небольшие районы, для каждого мы знаем количество населения и количество мест приложения труда. Если sim-карта ночью находится в одном районе — значит, человек здесь живет, если 8 часов днем — в другом, значит, здесь работает.

— Недавно вы заявили, что озвученные ранее цифры жилой застройки по Лаишевскому узлу будут серьезно скорректированы в сторону уменьшения. Есть подобные планы по Большому Зеленодольску и другим территориям?

— Да, они есть по всем прилегающим к Казани районам. Еще до утверждения комплексной схемы Казанской агломерации мы посчитали, насколько нужно снизить объемы жилой застройки, с этими цифрами вышли на раиса Татарстана, и они были согласованы. Это произошло за полгода до утверждения схемы.

В комплексной схеме для каждого расчетного района определено предельное количество квадратных метров жилья, возможное при существующей и планируемой транспортной сети. Верхняя планка по Лаишевскому узлу снижена практически вдвое, хотя раньше там планировалось построить более 9 млн кв. метров.

— Застройщики, у которых уже есть разрешения на строительство по этой территории, уже «выгребли» эти объемы, или еще есть резерв?

— Резерв есть по всем районам. Например, по Лаишевскому узлу он составляет порядка 2 млн кв. метров, включая уже выданные разрешения, остальное — проекты планировки, по которым можно строить. Так что запас есть.

— Олег Дмитриевич, Вы выступаете инициатором введения инфраструктурного сбора с застройщиков. В каких регионах такая практика уже показала себя? Есть ли вероятность, что инфраструктурный сбор начнет действовать в Татарстане?

— Решения по инфраструктурному сбору пока нет, и я полагаю, вряд ли оно будет принято. Что касается опыта других регионов — да, Москва, Московская область, Пермь, еще пара городов пользуются этим достаточно успешно. Но надо понимать: все затраты, которые застройщики понесут в рамках инфраструктурного сбора, они, естественно, переложат на цену квадратного метра, которая у нас и так уже, скажем прямо, задрана очень серьезно.

Альтернатива инфраструктурному сбору — это комплексное развитие территорий (КРТ). Заключается договор между застройщиком-инициатором КРТ и администрацией, и в этом контракте прописываются конкретные затраты инвестора на развитие своей территории. Очень хорошо эта практика работает в Подмосковье. В Москве — то же самое. Нижний Новгород очень активно пользуется.

В Татарстане пока КРТ для жилой застройки еще ни разу не применялось. Есть примеры КРТ для общественной застройки — скажем, Московский рынок и в районе Портовой. По жилью пока ничего не было. Но я думаю, что рано или поздно Татарстан к этому придет.

— Какие ключевые риски пространственного развития Татарстана на горизонте 10, 20, 30 лет вы считаете наиболее вероятными? Как их можно избежать?

— Риски очевидны. Первый и самый серьезный — это демография. У нас падающее население, и в ближайшие десять лет мы из этой ситуации не выберемся. Да, Казанская агломерация растет. Мы посчитали, что примерно до 2050 года здесь прибавится около 200 тысяч человек. Но это оптимистичный сценарий, предполагающий резкий рост рождаемости и увеличение продолжительности жизни хотя бы до 80 лет. А пока что демография — это очень серьезный неблагоприятный фактор, который влияет на все: и на развитие городов, и на промышленность, и на экономику в целом.

Второй риск — это неравномерность развития территорий республики, о которой я уже сказал. Казанская агломерация концентрирует высокие доходы, технологии, инновации, научный и образовательный потенциал. А на периферии — отток трудоспособного населения и низкий уровень инвестиций. Это объективная, но очень тревожная тенденция.

Третий — хроническое отставание транспортной и инженерной инфраструктуры от объема строительства жилых и производственных объектов. Это многолетняя проблема. Особенно тяжелая ситуация с инженерными сетями — там огромные задачи и по ремонту, и по новому строительству. С дорожной сетью тоже не все благополучно. И это отставание трудно восполнимо в текущих условиях.

И четвертое — общественный транспорт, как внутригородской, так и межмуниципальный: на него пока обращают мало внимания. Стройка дорог есть, это видно, а развитие общественного транспорта находится, по сути, на стагнирующем уровне. А ведь это критически важная история для маятниковой миграции и для качества жизни людей.

Удастся ли избежать этих рисков? Полностью — вряд ли. Но можно их купировать. По демографии нужна системная политика поддержки рождаемости и увеличения продолжительности жизни. По дисбалансу территорий выход в активном развитии периферийных районов, инвестиций в них, в создании рабочих мест. По инфраструктуре — в синхронизация жилой застройки со строительством сетей и дорог, о чем мы уже говорили. По общественному транспорту — нужно наконец всерьез заняться этой темой, потому что без нее агломерация задыхается.

«Институт пространственного планирования — это четыре в одном»

— Олег Дмитриевич, вы много лет проработали в Институте генплана Москвы. Что из своего московского опыта вы бы перенесли на Казань, а что считаете неприменимым?

— Применимо многое, практически все. Мы живем в одной стране, законы одни и те же, Градостроительный кодекс у нас общий.

Главную разницу я вижу в процедуре принятия решений и распределении полномочий. В Москве полномочия сосредоточены в едином центре управления — у московского правительства. А здесь, до того как я начал работать, полномочия были распределены по муниципалитетам. Я как раз был за то, чтобы централизовать эти полномочия и передать на уровень республики. Речь о полном пакете градостроительных документов — разработка генеральных планов, правил землепользования и застройки, проектов планировки, выдача разрешений на строительство и так далее.

С января 2024 года полномочия были переданы по всей республике, за исключением двух крупнейших городов, с января этого года — по Набережным Челнам. С января 2027 года полномочия на уровень республики в части градостроительной деятельности должна передать Казань. Такая централизация позволяет более эффективно вести общую градостроительную политику. Без нее у нас был совершенно не согласован рост периферии с центром, периферийных районов друг с другом. В итоге вокруг Казани родился пояс плотной застройки, не обеспеченной социальными объектами, транспортом, сетями — те же самые Лаишево, Куюки — где огромное количество населения проживает без социальной инфраструктуры, без дорог. Вот эти негативные явления мы стараемся купировать.

— А что не применили?

— Пожалуй, только одно: пока мы не активно работаем по метрополитену в нашем институте. В Москве мы занимались программой развития московского метрополитена, там было много такой практики. Здесь, конечно, транспортных объектов гораздо меньше. Институт занимается транспортом очень эпизодически — проектами планировки линейных транспортных объектов.

— А почему недостаточно занимаетесь? Полномочий не хватает?

— Нет, полномочий достаточно. Просто задачи такой у нас пока нет.

— И сам институт, я так понимаю, получился совсем другим, чем Институт генплана Москвы?

— Да, абсолютно верно. Институт генплана Москвы — это чисто проектная организация, занимающаяся разработкой генеральных планов, схем территориального развития, проектов планировки. А Институт пространственного планирования республики Татарстан получился, я бы сказал, «четыре в одном».

В наших задачах, во-первых, разработка документации.

Во-вторых, ведение и наполнение ГИСОГД — государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности. Это огромный объем работы, нам с нуля пришлось эту систему воссоздавать и наполнять данными.

В-третьих, экспертиза градостроительной документации. Все, что делается в республике иными организациями, направляется в Минстрой, а Минстрой направляет нам для экспертизы. У нас организован специальный отдел под рассмотрение и согласование этой документации.

В-четвертых — методология и стандартизация. Пришлось сделать стандарты для всей градостроительной документации — схем территориального планирования, генпланов, правил землепользования и застройки, проектов планировки, проектов межевания, чтобы упорядочить работу всех организаций, которые этим занимаются.

Ну и плюс огромный объем ответов и рассмотрения запросов министерств и ведомств. Тот же АИР к нам постоянно обращается по подбору площадок для инвесторов или по оценке площадок. С министерством экономики и Минтрансом работаем по экспертизе документации и экспертному сопровождению запросов. Такого в Москве, конечно, не было.

«Схема территориального планирования республики требовала генеральной чистки»

— Какие ключевые достижения вы могли бы назвать за небольшой срок работы института? Что уже сделано и может быть тиражировано на другие регионы?

— Первое, это ГИСОГД, который мы продолжаем развивать. Сама система — это готовый программный продукт, покупной софт, который мы постоянно модифицируем под себя. Но его надо было наполнить данными.

Мы начали в 2023 году: собрали по всей республике документацию, верифицировали, оцифровали. Многие документы просто лежали где-то в муниципалитетах на полках в бумажном виде, и про них никто не вспоминал. За 2023 год мы наполнили систему данными, поэтому в 2024 году после передачи полномочий была обеспечена возможность работать нормально, автоматизировано: выдавать градостроительные планы земельных участков, разрешения на строительство и ввод объектов, выписки из ГИСОГД.

Второе, привели в порядок всю систему разработки документации к стандартам и методикам, которыми сейчас следуют все разработчики в республике. Это позволяет нам загружать систематизированные документы в едином шаблоне, в единых слоях в ГИСОГД без проблем. Проектировщики сначала нас за это не очень любили, но сейчас идет нормальная совместная работа и использование нашей помощи в разработке документов. Однако часто происходит и так: приходит не очень добросовестный проектировщик, делает «болванку» в виде проекта, нам ее забрасывает на рассмотрение, мы делаем десятки страниц замечаний, проектировщик получает эту шпаргалку и говорит: «А, все, понял», поправляет и приносит готовый проект. Так что это, по сути, методическая помощь.

— Почему возникла необходимость в разработке стандартов?

— Требования к разработке изложены в Градостроительном кодексе РФ, но там они изложены только как состав. Есть, конечно, так называемый 10-й приказ министерства экономики по генплану — там условные обозначения, набор функциональных зон. Но чтобы не было «кто в лес, кто по дрова», нужно было все это систематизировать, сделать методику разработки. Чтобы все работали одинаково, с нормальным уровнем достоверности, с единым шаблоном, единым набором слоев, условных обозначений.

И это еще не все. Многие проектировщики максимально упрощали свою работу, и про цифровой формат документа вообще речи не шло. Хотя без общего стандарта и цифрового формата невозможно разместить документы в ГИСОГД. А значит, не будет систематизированной и доступной информации о действующих документах, следовательно, не получится принимать решения по выдаче градостроительных планов земельных участков, согласованию разрешений на строительство и так далее. Когда возникает вопрос «Что находится на этой территории?», мы должны иметь возможность получить эту информацию из ГИСОГД. Без этого работать с территорией просто невозможно.

— Как это скажется на процессе строительства? Усложнит или упростит жизнь застройщикам?

— На процессе строительства это сказывается только в лучшую сторону: ускоряются сроки согласований и выдачи разрешительной документации. Некоторым проектировщикам жить стало, наверное, сложнее. Но только нерадивым, тем, кто привык работать «спустя рукава». Основная же часть уже освоилась с нашими требованиями.

А вот для нас самих жизнь усложнилась, потому что часть проектировщиков пользуется тем, что мы всегда выполняем проверку всей градостроительной документации. Они направляют нам «полуфабрикаты», а затем просто правят их по нашим замечаниям. Это гораздо легче, чем самим доводить проект до требуемого качества.

— А как муниципалитеты восприняли эту стандартизацию?

— Нормально. Многие это восприняли с огромным удовольствием, потому что с них снялся огромный объем ответственности и работы. Зачастую в муниципалитете, если мы не берем Набережные Челны, Альметьевск или Казань, просто нет специалистов, которые могли бы открыть чертеж и посмотреть, что там. А им же его надо утверждать, а потом нести ответственность за это утверждение. Поэтому для них это реальное облегчение.

— Из проектных работ что удалось сделать?

— Мы сделали проекты для всех трех агломераций. Казанская утверждена, Камская утверждается в этом году, последняя — Альметьевская.

Мы не просто сделали мастер-планы и комплексные схемы. По Казанской агломерации мы все решения затем переложили в генеральный план и в правила землепользования и застройки (ПЗЗ). То есть не просто принципиальные решения по агломерации, а уже полноценные легитимные документы — генеральный план и ПЗЗ на весь периметр Казани, все приказанские районы.

Сейчас такая же работа идет по Камской и Альметьевской агломерациям. По Альметьевской сделан сам Альметьевск и Нижний Мактама, сейчас делаются Бугульма и Лениногорск. Вот так постепенно, начав с агломераций, мы приводим в порядок все остальные районы.

— Олег Дмитриевич, в этом году должен закончиться полный пересмотр схемы территориального планирования (СТП) республики. Для чего потребовался пересмотр? Какие показатели, на которые ориентировались разработчики, пошли не по плану?

— Пересмотр СТП до сих пор не был глобальным — изменения, которые вносились в нее, начиная с 2011 года, были только локальными. Например, когда на карте республики появлялся новый объект, к примеру этиленовый комплекс в Нижнекамске или завод «Татнефти» по глубокой переработке зерна.

Кроме того, мы должны были учесть в СТП решения, которые были утверждены в мастер-планах и комплексных схемах развития трех агломераций. Это принципиально новые документы, и их нужно было интегрировать.

Наконец, за 15 лет накопилось довольно много того, что я называю «рудиментами» — объектов, которые уже не актуальны, но формально в схеме присутствуют и при этом накладывают ограничения на развитие территорий. К таким можно отнести железную дорогу из Альметьевска в сторону Балтасей, которая сегодня никому не нужна, или автодорога на Малмыж, тоже утратившая свою актуальность. И таких «аппендиксов» накопилось достаточно.

Поэтому возникла необходимость не просто очередного точечного изменения, а генеральной чистки документа. Нужно было уточнить актуальность всех объектов, исключить те, что потеряли смысл, и одновременно систематизировать то, что осталось и новые объекты. Особенно это касается транспортной и инженерной инфраструктуры. Мы провели сверку с данными федерального и республиканского Минтранса — а они, кстати, не всегда совпадают, и привели все в четкое соответствие.

Разумеется, на этом корректировки не закончатся — в дальнейшем мы будем ежегодно вносить изменения в СТП по мере появления новых объектов. Просто теперь у нас есть актуальная, очищенная от рудиментов база.

Над материалом работали:

Автор — Татьяна Колчина

Фото — Сергей Журавлев

Редактор — Даниил Ляпунов