Выступая на пленарной сессии Всероссийского форума «Развитие малых городов и исторических поселений», премьер-министр РФ Михаил Мишустин анонсировал масштабную работу по развитию опорных населенных пунктов (ОПН).
Впервые понятие ОПН было закреплено в Указе Президента РФ о национальных целях, в соответствии с которыми качество среды в них к 2030 году должно быть улучшено на 30%, к 2036-му – на 60%. В последующем оно «перекочевало» в Стратегию пространственного развития страны до 2030 года с прогнозом до 2036-го, план реализации которой был недавно утвержден Кабмином РФ.
Именно в плане обозначена необходимость распределения федеральных субсидий с учетом задач пространственного развития: инвестиции будут идти в конкретные территории – города и поселки, а в планах развития ключевых отраслей, например, транспорта или жилищного строительства, появятся территориальные приоритеты.
– Особый акцент – на опорных населенных пунктах, перечень которых определен в прошлом году. Таких по стране 2160 – в первую очередь это малые города и села, где живут миллионы россиян. Мероприятия плана позволят сбалансировать развитие страны, – подчеркивает министр экономического развития России Максим Решетников.
В Татарстане определено 45 ОПН, по числу муниципалитетов, хотя не во всех случаях «опорником» является административный центр муниципального образования: например, в Верхнеуслонском районе статус ОПН получил Иннополис.
Директор научно-исследовательского центра пространственного анализа и региональной диагностики Института прикладных экономических исследований Президентской академии Дмитрий Землянский дает ОПН следующее определение:
– Это элемент определения территориальных приоритетов федеральной региональной политики. Отбираются населенные пункты, которые требуют повышенного внимания с точки зрения снятия инфраструктурных ограничений, ускорения экономического роста, предотвращения социально-экономических рисков.
Отметим, качество среды для жизни в ОПН является одним из критериев оценки работы российских губернаторов, список которых был утвержден Указом Президента РФ в конце прошлого года.
Взять и поделить?
В основу концепции развития опорных населенных пунктов положена модель приоритетного развития инфраструктуры.
– Еще в позапрошлом созыве Общественной палаты России мы неоднократно указывали на необходимость развития инфраструктуры с учетом потенциальных точек роста – населенных пунктов, имеющих наибольшие перспективы быть центрами жизни, центрами развития. Именно на них надо концентрировать имеющиеся ресурсы, развивать их в приоритетном порядке, – заявил в ходе заседания комиссии Общественной палаты РФ по территориальному развитию, городской среде и инфраструктуре ее председатель Андрей Максимов.
Он признает, что вокруг теории ОПН строится множество спекуляций и кривотолков – многим идея приоритизации развития отдельных населенных пунктов кажется воплощением принципа «взять и поделить», в результате чего львиная доля населенных пунктов страны будут обделены в деньгах, а значит, и в развитии.
– Но мы прекрасно понимаем, что сейчас население концентрируется именно в опорных населенных пунктах – в них сейчас проживает 70% населения страны. Это не только наш, но и весь мировой опыт: концентрация ресурсов идет в наиболее привлекательных местах и в Соединенных Штатах, и в Германии, и в Китае.
По определению Максимова, «размазать тонким слоем» расходы на инфраструктуру по всей территории страны не получится – логично, что школы будут строиться там, где больше всего семей с детьми, а инженерные сети прокладываться в местах с наибольшей нагрузкой на них. Такой подход позволит не только придать импульс развитию населенных пунктов с наибольшей концентрацией жителей, но и «более эффективно использовать каждый бюджетный рубль».
– Если проанализировать местные бюджеты, то в муниципалитетах с населением до пяти тысяч бюджетная обеспеченность в расчете на каждого жителя окажется больше, чем в два раза в сравнении с городами-миллионниками. В прошлом году мы делали анализ – оказалось, что Казань, несмотря на такую высокую эффективность в развитии, среди крупных городов России денег на душу населения тратит меньше всего.
Максимов также заявил о другой инициативе, которая рассматривается в рамках Стратегии пространственного развития, – создании сети Особых экономических зон в крупных населенных пунктах с соответствующими преференциями.
– В последние годы у нас активно появлялись и развивались ТОСЭРы, а новых ОЭЗ практически не появлялось. Создание таких зон в огромных городах придаст дополнительный импульс для их развития за счет налоговых льгот и технологической поддержки, – отметил он.
Регионы могут сократить поддержку сельских территорий
Де-факто приоритизация бюджетной поддержки регионов уже произошла: как утверждает Дмитрий Землянский, по действовавшим до сих пор федеральным мерам поддержки в муниципалитеты, имеющие в своем составе ОПН, и так направлялось 90% всего объема средств: из 4,2 млрд рублей, выделенных в прошлом году, на муниципалитеты с «опорниками» пришлось 3,8 млрд рублей.
Любопытно при этом, что Казань не вошла в список ОПН, получивших наибольшую финансовую поддержку федерального центра. Первое место по объему полученных средств в прошлом году занял Ростов-на-Дону – 57,1 млрд рублей. На втором месте Екатеринбург – 52,6 млрд рублей. Два последних места в десятке занимают подмосковное Одинцово с населением менее 200 тысяч человек (29,6 млрд рублей) и Улан-Уде (435 тысяч человек; 28,1 млрд рублей федеральной поддержки).
– Резерв для перераспределения невелик. Модель «забрать и поделить» не сработает. По оставшимся десяти процентам нужны какие-то управленческие решения, не связанные с тем, чтобы у кого-то из муниципалитетов отнять эти деньги и забрать себе. Один из наиболее вероятных вариантов – регионам придется сокращать поддержку отдаленных сельских территорий за пределами ОПН, – говорит эксперт.
«Переходим к пониманию, чем живет конкретный населенный пункт»
По словам директора Департамента комплексного развития территорий Минстроя РФ Марины Синичич, субъекты РФ сегодня живут ожиданием принятия региональных программ развития, которые охватывают все направления инфраструктурного развития:
– Мы собираем региональные программы развития, которые включают в себя 16 компонентов по всем видам инфраструктуры – социальной, транспортной, коммунальной, инфраструктуры, связанной с интернетом, объектам здравоохранения, проживания, питания, благоустройства. И для опорников у нас сегодня складывается полноценное понимание, за счет каких средств, из каких источников и в какой срок будет реализован тот или иной проект, – говорит она.
Ключевым в принятии таких программ является «точечная» оценка состояния и потребностей конкретной территории, при этом Синичич признается, что синхронизировать деятельность федеральной, региональной и муниципальной власти по утверждению программ развития довольно сложно:
– Впервые мы с уровня федерации спускаемся на уровень муниципалитетов и разбираем ситуацию с базовым состоянием данных объектов. На сегодня понимание, как будет выглядеть программа развития до 2030 года, у нас есть со всеми регионами, – говорит Синичич.
В качестве успешного опыта представитель федерального Минстроя приводит программу развития городов Дальнего Востока, утвержденную премьер-министром РФ Михаилом Мишустиным в начале прошлого года. В документе едва ли не с точностью до рубля прописано, как будут реализованы 22 плана комплексного развития городов и агломераций ДФО. Однако в остальных округах региональные программы будут утверждаться за подписью высших должностных лиц.
Отдельно Синичич напоминает, что сегодня идет процесс включения в законодательную базу понятия мастер-плана, поскольку именно мастер-планирование становится принципиально новым подходом к комплексному развитию территорий. По поручению Президента РФ предстоит разработать еще 200 мастер-планов для городов по всей стране, причем половина из них предназначена для малых и средних населенных пунктов.
— После того, как будет определено, что такое мастер-план, мы приступим непосредственно к работе по их формированию. Сегодня уже идет первый этап по сбору исходных данных. Это позволит для разных типов городов – малых, средних, мегаполисов – определить набор действий и команд, необходимых для управления территориями. То есть от регионального управления мы переходим к пониманию, как живет конкретный населенный пункт, что является для него ключевым.
Бюджетные реалии против запросов жителей
Глава департамента Минстроя РФ напоминает, что «вся эта работа будет осуществлена при непосредственном соучастии жителей, голос которых должен быть обязательно услышан». Как это может происходить на самом деле, поделился Глава Городецкого муниципального округа (Нижегородская область) Александр Мудров. Градоначальник рассказал, что по итогам нескольких десятков встреч с жителями была сформулирована программа развития округа на 2026-2030 гг. Все «хотелки» жителей были оценены в 85 млрд рублей – это 17 городских бюджетов.
– Это те деньги, которые необходимы, чтобы население на нашей территории чувствовало себя хорошо, спокойно и безопасно. Однако в итоге конечная редакция плана составила 19,7 млрд рублей. Это, конечно, тоже немало, но несравнимо с изначальной цифрой, – говорит Мудров.
Мэр Городца обращает внимание и на то, что, помимо объективной нехватки бюджетных средств, развитию территории может мешать осторожность чиновников:
– Когда речь идет о формировании программ развития, многие региональные власти смотрят на это так: давайте не будем просить много, потому что с нас потом спросят о выполнении мероприятий. И получается, что когда на территории нужна поликлиника или новая сеть водоснабжения, эти мероприятия не всегда попадают в планы развития.