Муниципалитеты встроят в единую вертикаль

Инициированный президентом России Владимиром Путиным референдум по конституционным поправкам является главной политической загадкой ближайших двух месяцев. Похоже, за исключением узкой группы лиц, никто пока не понимает всей глубины содержания тех или иных поправок. Известно, в частности, что конституционный статус должен обрести Государственный совет. Но совершенно непонятно, каким объёмом полномочий он будет наделён и какое место займёт в системе органов государственной власти. Пока мы слышим лишь предположения. В результате граждане пойдут на референдум, возможно, до конца так и не понимая последствий своего выбора.

В числе президентских инициатив, вызывающих особый интерес, обращает на себя внимание предложение о создании единой системы публичной власти. В последний раз об этом Путин говорил 4 февраля в Череповце на встрече с представителями общественности.

С точки зрения права в России публичную власть составляют органы государственной власти федерального и регионального уровня, а также местное самоуправление. При этом каждый уровень публичной власти реализует свои полномочия, обладая определённой самостоятельностью. Говоря простым языком, в регионах население напрямую избирает губернатора (в нашем случае — президента Татарстана), который в первую очередь подотчётен народу и тем самым обладает широкой самостоятельностью по отношению к вышестоящим органам власти. Местное самоуправление вообще не входит в систему органов государственной власти, поэтому главы муниципалитетов формально считаются независимыми фигурами. 

На деле, конечно, это не так. Существует множество механизмов, как прописанных законом, так и неформальных, позволяющих выстроить вертикаль власти, в том числе с охватом местного самоуправления. Основной механизм реализуется через финансовую систему, поскольку именно деньги являются источником реальной власти. Централизованная налоговая система и консолидированный бюджет — это пока что лучшие гаранты устойчивости системы управления. Поэтому муниципалитеты, за исключением крупных городов, у нас априори будут бедными, а регионы — финансово нуждающимися. Хорошо это или плохо — вопрос дискуссионный. Россия — не Швейцария. Это огромная страна, в которой централизованная финансовая система является важной скрепой сохранения территориального единства.  

В Татарстане управляемость муниципалитетов сохраняется с помощью косвенных механизмов. Формально глава района избирается посредством трехступенчатой системы. Сначала его наделяют депутатским мандатом в каком-нибудь сельском или городском поселении, затем делегируют в состав районного совета, а уже после этого депутаты райсовета избирают его главой. Впрочем, претендент на должность руководителя муниципалитета перед выборами обычно проходит обкатку в должности главы исполкома данного района. И в этом случае реализуется механизм неформального отбора. Исключением является лишь должность главы столицы региона. Формально он так же избирается, но предварительно его кандидатура проходит согласование на федеральном уровне.

Возможно, такая система и не соответствует привычным критериям демократии, но это не главное. Для большинства россиян принципиальное значение имеет эффективность власти в вопросах обеспечения основных потребностей людей. И в случае отсутствия таковой возникает вопрос о том, как эта власть формируется. Ведь демократические процедуры не являются гарантией её эффективности. История знает немало примеров, когда демократия, выходя за разумные пределы, приводила к разбалансированности всей системы управления. Эффективность власти в первую очередь определяется качеством управленческого слоя. А прямые выборы в современных условиях больше напоминают шоу. И победитель далеко не всегда соответствует требуемым профессиональным качествам. 

В Татарстане существующий механизм формирования муниципальной власти в целом демонстрирует свою эффективность. Не с точки зрения соответствия формальным нормам демократии, а с позиции интересов людей. Но во многих российских регионах механизм взаимодействия между губернатором и главами муниципалитетов дает сбой. Зачастую возникают сильные конфликты между губернаторами и главами региональных столиц, последствия которых сказываются и на жителях. Но это еще полбеды. Гораздо хуже, когда региональная и муниципальная власть оказываются несостоятельными в кризисной ситуации, как это было в прошлом году при наводнении в Иркутской области. Там федеральному центру пришлось оперативно вводить внешнее управление по линии федеральных ведомств. При этом не было возможности оперативно сменить власть на местах в силу действующих законодательных ограничений.  

Не исключено, что именно эти обстоятельства подвигли Путина на мысль о необходимости реформы системы публичной власти. Принято считать, что наш мир движется в сторону глобального кризиса. В этих условиях очень важно сохранить управляемость государством на всей его территории. И вероятно, муниципалитеты будут более активно встраиваться в единую вертикаль власти.  

Какие механизмы при этом будут реализованы, говорить сложно. Пока лишь можно строить предположения. Как вариант могут принять решение о назначении глав муниципальных образований губернаторами с целью выстраивания единой исполнительной вертикали. Муниципальные советы при этом, как представительные органы власти, могут сохранить свою формальную самостоятельность. 

Одним из результатов такого решения может стать прямое подчинение мэра Казани президенту Татарстана со всеми вытекающими отсюда последствиями.

Впрочем, для нашей республики данная конструкция не станет новшеством. Первый президент Татарстана Минтимер Шаймиев в 90-е годы не поддался всеобщему поветрию и не стал выводить городские и районные администрации из системы органов государственной власти. Именно поэтому вплоть до 2005 года их главы назначались сверху. Считалось, что такой механизм позволяет сохранить эффективное управление республикой в условиях экономического кризиса 90-х годов.

Как будет на этот раз, посмотрим. Не исключено, что прежняя модель управления получит новое дыхание. 

Автор материала: Николай Бородин